Kongeriget Danmark står over for to konkrete udfordringer i Arktis, som skal løses inden 2025

Hvis Kongeriget Danmarks formandskab for Arktisk Råd i 2025-2027 skal
blive en succes, er det især nødvendigt at løse en intern og en ekstern
udfordring. Den interne og mest aktuelle er den første: Hvem skal være
arktisk ambassadør? Men en anden og helt fundamental udfordring står og
falder med krigen i Ukraine.

Tirsdag ankom Mette Frederiksen direkte fra Det Hvide Hus til regnvåde Nuuk, der i år udgjorde scenen for rigsmødet mellem ministre, politikere og embedsmænd fra Danmark, Grønland og Færøerne. Luften var tyk af grønlandsk utilfredshed, der prægede mediebilledet i tiden inden, hvor Landsstyreformand Muté B. Egede igen og igen kritiserede den danske regering.

Kritikken handlede bl.a. om forsinkelsen af den uvildige udredning af spiralsagen, sprogbarrieren i Folketinget og Lars Løkkes ansættelse af Ulla Østergaard som ny spindoktor på trods af, at hun i 2021 blev fyret som redaktionschef på TV2 pga. sit ansvar i sagen om falske anklager mod Egede. Det stod dog hurtigt klar, at særligt én sag var aller øverst på Grønlands dagsorden: sagen om den arktiske ambassadør. En sag, der udgør den første udfordring, som Kongeriget Danmark skal løse, men som der ved rigsmødets afslutning onsdag endnu ikke var opnået enighed om.

Den første udfordring: Hvem skal være arktisk ambassadør og hvordan?

Uenigheden handler om, at den næste arktiske ambassadør i rækken bliver Danmarks nuværende ambassadør i Sydafrika, Tobias Elling Rehfeld, der udover sin tid som sømand i Nordatlanten ikke har nogen nævneværdig relation til Arktis. Det er ikke godt nok for Grønland, hvor der længe har været ytret et stærkt ønske om, at ambassadørposten bør varetages af en person med grønlandske rødder. Nogen går så langt som at sige, at det bør være en inuk, mens andre ikke omtaler etniciteten. Det samlede grønlandske argument lyder, at en person med grønlandsk ophav har bedre forudsætninger for at repræsentere og adressere udviklingen i Arktis.

Det danske modsvar findes i to kategorier: det politiske og det forvaltningsmæssige. Det politiske modsvar påpeger, at det er ukorrekt og måske endda racistisk at opstille sådanne etnicitetskriterier, mens det forvaltningsmæssige modsvar handler om, at den arktiske ambassadør også varetager Danmarks forhold til Nordamerika, samt står for den udenrigspolitiske koordination med Grønland og Færøerne. Derudover har den arktiske ambassadør også en vigtig funktion ved ministermøderne i Arktisk Råd, hvor han/hun som eneste embedsmand rådgiver Danmarks udenrigsminister i samtaler, der af og til også omhandler sikkerhedspolitik og emner uden for Arktis.

Lad os her fokusere på det forvaltningsmæssige modsvar, der forholder sig til, hvad den nuværende arktiske ambassadør, Thomas Winkler, har på sin portefølje. Udover sine vigtige eksterne funktioner er der opgaverne som kontorchef, der sjældent får opmærksomhed uden for Asiatisk Plads. Her er det uden tvivl nødvendigt, at kontorchefen har et solidt kendskab til arbejdsgangene og gennemslagskraft i og uden for ministeriet.

Mulig løsning findes i historien

Hvis vi graver lidt i historien, så tegner der sig et billede af, at jobbet som arktisk ambassadør ikke altid har været så omfangsrigt, som det er i dag. For cirka ti år siden varetog den første arktiske ambassadør, Klavs A. Holm, nemlig udelukkende de eksterne opgaver, mens de interne opgaver var i hænderne på kontorchefen Pui Ling Lau. Historien vidner altså om, at det er muligt at opdele den nuværende portefølje i to, hvor en grønlandsk embedsmand ville kunne varetage den eksterne funktion i det omfang, det ikke indebærer at rådgive udenrigsministeren i sikkerhedspolitiske anliggender eller vedrørende relationer uden for Arktis.

Med Lars Løkkes erklærede pragmatisme in mente kunne den erfaring måske tjene som inspiration til at finde en løsning på en udfordring, der alt andet lige er vigtigst for Grønland. Samtidig skal magtapparatet i Nuuk gøre sig helt klart, hvad det vil sige at have en arktisk ambassadør af grønlandsk herkomst. I ånden af ’ligeværdighed’ og ’gensidig respekt’ – som ofte bliver fremhævet som idealet for rigsfællesskabsrelationerne – skal en sådan ambassadør være indstillet på at repræsentere alle tre rigsdele i det arktiske samarbejde. Her består den potentielle udfordring ikke blot i, at en grønlandsk Arktis-ambassadør skal repræsentere danske synspunkter, men måske i endnu højere grad de færøske, der i flere tilfælde har været svære at forene med de grønlandske. Eksempelvis har færingerne erklæret sig som et ’arktisk folk’ i forhandlingerne om kongerigets næste strategi, hvilket kunne give dem samme legitimitet i Arktis, som grønlænderne har, mens Grønland modsat har foreslået, at færingerne helt skulle udelades fra kongerigets delegation i Arktisk Råd. Uenigheden mellem Grønland og Færøerne går ofte under radaren, men bør ligeledes være et opmærksomhedspunkt for at skabe mere ro i rigsfællesskabet.

Kan Grønland leve op til egne ambitioner?

Grønlands Selvstyre skal desuden gøre sig klart, om man rent faktisk også kan leve op til sine egne store ambitioner. En ting er at løfte opgaven som arktisk ambassadør, noget andet er det begrænsede antal af embedsmænd i Nuuk, som allerede nu løber meget hurtigt, mens flere af de dygtigste søger andre græsgange. Grønlands udenrigsdepartement har 13 ansatte i Nuuk og yderligere 10 på repræsentationerne i Bruxelles, Beijing, Washington, Reykjavik og København. Til sammenligning har Udenrigsministeriet dedikeret 27 årsværk alene til arktiske spørgsmål, hvoraf 18 har sin daglige gang i København. Styrkeforholdet er altså ganske ulige, så enten skal Grønland opgradere gevaldigt, eller også skal man også på embedsmandsniveau styrke samarbejdet med kollegaerne i Danmark og på Færøerne, så man sammen kan sikre de bedste betingelser for, at det fælles formandskab i 2025-2027 bliver en succes.

Udfordringen med posten som arktisk ambassadør er den første, fordi den lige nu står i vejen for andre interne udfordringer frem mod formandskabet af Arktisk Råd. Får man løst den, er mulighederne gode for, at kongerigets nye arktiske strategi også snart ser dagens lys. Den skulle have været klar for to og et halvt år siden, men er blevet forsinket af COVID-19, valg i Grønland og af at selvstyret ønsker at gøre sin egen udenrigspolitiske strategi færdig først. Spørgsmålet om den arktiske ambassadør kan meget vel indgå i en samlet forhandling om den arktiske strategi og rigsfællesskabets arktiske repræsentationsforhold i det hele taget. Derfor er den nødvendig at løse først.

Den største udfordring: Hvordan overlever Arktisk Råd krigen i Ukraine?

Samtidig med at der skal sikres ro på hjemmefronten, så skal Danmark, Grønland og Færøerne gøre sit til, at Arktisk Råd overlever den nuværende krise, så der er et formandskab at overtage i 2025. Derfor er rådets overlevelse selvsagt den største udfordring for Kongeriget Danmark og for regionen i det hele taget.

Krisen består i, at de syv arktiske stater – Canada, Kongeriget Danmark, Finland, Island, Norge, Sverige og USA – i marts måned sidste år satte rådet på pause som direkte konsekvens af Ruslands yderligere invasion af Ukraine. I sommer genoptog de så arbejdet med cirka halvdelen af rådets projekter, som ikke har russisk deltagelse, mens det nyeste lille skridt mod øget regionalt samarbejde kom for præcis én måned siden, da Norge overtog formandskabet fra Rusland. Det skete ganske vist uden den sædvanlige pomp og pragt, men alene det at ceremonien blev gennemført efter de mest basale forskrifter, vidner om en vis villighed på begge sider af koldfronten til med tiden at genoptage samarbejdet. Alt afhænger dog af, hvad der sker i Ukraine.

Ruslands reaktion på det svækkede arktiske samarbejde

Rusland er sædvanligvis bedst tjent med et velfungerende regionalt samarbejde, der gør det lettere for dem at profitere af sine ressourcerige arktiske egne. Samtidig understreger det over for udefrakommende, at det er de retmæssige arktiske aktører, som bestemmer spillereglerne i regionen. Kremls reaktion har derfor været nogenlunde afmålt, som da den russiske udenrigsminister Lavrov forleden karakteriserede de øvrige staters beslutning som værende ”politisk motiveret og kontraproduktiv”. I februar så vi desuden, at al omtale af Arktisk Råd og arktisk samarbejde i øvrigt blev fjernet fra Ruslands arktiske strategi, hvilket forårsagede usikkerhed om, hvorvidt formandskabet rent faktisk ville blive overdraget. Det blev det dog. Tiden vil vise, om vi skal lægge mere i det.

Hvad der er værd at lægge mærke til i den kommende tid er, om Rusland vil promovere fortællingen om, at de vestlige staters beslutning om ikke at ville samarbejde skader klimaet og miljøet. Det kan meget vel ske, hvilket Forsvarets Efterretningstjeneste også påpeger. Fortællingen lyder nogenlunde sådan: Fordi Rusland fylder over halvdelen af landarealet i Arktis, kan man ikke påstå at have et egentligt cirkumpolart samarbejde uden dem. Når så de regionale temperaturstigninger er 4 gange højere end det globale gennemsnit, og et potentielt olieudslip ikke respekterer nationale grænser, så bliver den arktiske natur offer for det manglende samarbejde. Ved at fremme den fortælling vil Rusland forsøge at påtage sig en hidtil uset grøn profil og støtte op om NGO’er og oprindelige folks organisationer, der i stigende grad påpeger netop de problemer ved det manglende samarbejde.

Kinas styrkede arktiske relationer til Rusland

Mens Ruslands svækkede relationer til vesten i stigende grad er blevet erstattet af forstærkede relationer til østen, så har Kina markeret sig som en tættere partner i Arktis. Traditionelt set har Rusland egentlig været skeptisk over for at byde kineserne velkommen i Arktis, da de grundlæggende mener, at regionen skal styres af de arktiske stater, men i den nuværende situation overstiger behovet tilsyneladende skepsis. Det ses bl.a. i det såkaldte ’diktatormanifest’ om ”grænseløst venskab” mellem Xi Jinping og Vladimir Putin fra sidste år, hvor de for første gang på det niveau nævner, at de to lande vil ”fortsætte det pragmatiske samarbejde i Arktis”.

Samarbejdet har indtil nu hovedsageligt været af økonomisk karakter, hvilket ses i en markant øget samhandel. Interessen i et potentielt militært samarbejde mellem de to i Arktis er gentagne gange blevet afvist, men i april tog Beijing og Moskva imidlertid skridt i den retning, da de indgik et påfaldende kystvagtssamarbejde, hvis formål er at ”bekæmpe terrorisme, illegal migration, narkotika- og våbensmugling såvel som at stoppe illegalt fiskeri”. Det er opgaver mellem Kina og Rusland, som har klare elementer af sikkerhedspolitik og suverænitetshåndhævelse, hvorfor det markerer et nybrud i deres arktiske samarbejde.

Hvad angår Arktisk Råd, så har officielle repræsentanter fra Kina både udtrykt, at rådet ikke giver mening uden Rusland, og at de vil støtte det norske formandskab. Det ene udelukker ikke nødvendigvis det andet, men spørgsmålet er, om Kina i en yderligere tilspidset situation vil opnå mere ved et tættere samarbejde med Rusland i Arktis, end de gør nu som observatør i rådet, såfremt de er tvunget til at vælge. Indtil videre kan Kina dog fortsat spille på begge heste som de – og andre – gør ved både at støtte op om de nuværende governance-strukturer og ved at fremme bilaterale relationer, hvor det er muligt.

Hvordan skal Kongeriget Danmark håndtere Rusland i Arktis?

Svaret på, hvordan det arktiske samarbejde med Rusland kan genoptages, står og falder med, hvad der sker i Ukraine. Det sker muligvis først i en tid efter Putin, men hvis arvtgeren til den tid eksempelvis hedder Jevgenij Prigozjin, så er vi sikkert lige vidt. Imidlertid er der umiddelbart to ting, som Kongeriget Danmark kan gøre i samarbejde med de øvrige arktiske stater og de oprindelie folks organisationer, der har status af ’permanente deltagere’ i Arktisk Råd:

For det første, kan Kongeriget Danmark inden for rådets nuværende udformning fortsætte med at styrke samarbejdet om bl.a. klima, miljø og oprindelige folks rettigheder, så man dæmmer op for de negative konsekvenser og det medfølgende narrativ, som Rusland kan benytte sig af. I den henseende giver Norges fire formandskabsprioriteter ’Klima og miljø’, ’Mennesker’, ’Bæredygtig økonomisk udvikling’ og ’Havet’ særligt god mening samtidig med, at de har god klangbund i rådets fundament. I og med, at Kongeriget Danmark er næste i formandskabskøen og derefter Sverige, så kan landene med fordel koordinere deres prioriteter for på den måde at præge den arktiske dagsorden i en bestemt retning over sammenlagt seks år. Såfremt de kan blive enige, er det en sjældent set mulighed for de nordiske broderlande.

Skulle situationen forværres forfærdeligt meget, er der den anden mulighed, at Rusland helt må suspenderes fra Arktisk Råd. Så kan de tilbageværende syv arktiske stater forme rådet på ny under samme navn, hvis de skulle nære et ønske om det. Muligheden er faktisk til stede, fordi Arktisk Råd reelt er et mellemstatsligt forum – der blot bygger på en fælles erklæring – og ikke en mellemstatslig organisation, der kræver en juridisk bindende aftale. Det faktum er ofte blevet beskrevet som rådets akilleshæl, men hvis målet er, at Arktisk Råd skal overleve uden Rusland, så er det i dén sammenhæng en fordel.

Nedtællingen til 2025

I takt med at formandskabet nærmer sig, bliver udfordringerne mere og mere presserende. I 2025 skal Danmark også varetage formandskaberne for EU og Nordisk Ministerråd, mens man har lagt billet ind på at være medlem af FN’s sikkerhedsråd i 2025-2027. Ansvaret og den internationale opmærksomhed er derfor ekstraordinært stort det år, hvilket kun tilskynder til at løse de arktiske udfordringer så hurtigt og grundigt som overhovedet muligt.

Fælles for de to udfordringer er, at de kun kan løses i samarbejde med andre. Den første udfordring løses mellem Danmark, Grønland og Færøerne, mens de kun kan forsøge at hamle op med den største udfordring ved tæt samarbejde med de øvrige arktiske stater – i særdeleshed Norge og Sverige.

Tiden vil vise, hvilket arktisk samarbejde vi overtager formandskabet for, men en ting er sikkert: Arbejdet begynder nu.

Marc Jacobsen er ph.d. i international politik og adjunkt ved Center for Arktiske Sikkerhedsstudier, Institut for Strategi og Krigsstudier. Foto: Kamilla Elming Lausten